¿Es una APP un proceso de privatización?

 

Se podría determinar que, si es un proceso de privatización ya que hay países como Guatemala, que no cuenta con la capacidad de administrar y abastecer por cuenta pública, determinados servicios, por ende, se cede el derecho al sector privado para que suministre al sector público algún servicio como un contrato de Construcción, Operación de una planta de tratamiento de aguas residuales, producción y distribución de energía, agua y alcantarillados, hospitales, escuelas, estadios, carreteras, prisiones, control aéreo, etc. 

Es preciso tener en cuenta que las APP ofrecen una vía para aumentar la inversión en infraestructura, siempre que estén estructuradas adecuadamente. Aunque son un vehículo cada vez más difundido para el suministro de obras y servicios públicos, no constituyen una panacea, y se debe garantizar que esas asociaciones se establezcan por los motivos correctos y no para trasladar el gasto fuera del presupuesto y la deuda fuera. 

Una regulación de los proyectos APP requerirá un marco normativo que asigne responsabilidades y brinde seguridad jurídica a los inversionistas, y que entre otros aspectos incluya más transparencia e imparcialidad en los ajustes de contrato, una mejor definición de los riesgos que por ley deben ser aportados por el Estado, criterios técnicos para otorgar licitaciones, y el establecimiento de mecanismos alternos de resolución de conflictos, tales como arbitrajes.

De acuerdo al Banco Asiático de Desarrollo (2014) los gobiernos desean desarrollar proyectos que tengan una relación costo-beneficio justificada, donde la APP proporcione un mejor valor por dinero que la contratación pública tradicional y además que sea fiscalmente responsable. Sin embargo, si un proyecto cumple todos estos criterios, no puede evaluarse totalmente hasta que el proyecto esté diseñado por completo, y no puede confirmarse hasta que se reciban las ofertas.

El Banco Mundial (2014) considera que para la implementación de proyectos de APP se deben cumplir las siguientes fases:

1. Identificación de proyectos. El punto de partida, para identificar una potencial APP es identificar un proyecto de inversión pública prioritario. Muchos gobiernos tienen procesos y metodologías bien definidos para la planificación de la inversión pública, que puede extenderse desde presentar las estrategias del sector o de infraestructura, estimar opciones de proyectos para cumplir con los objetivos, realizar análisis detallados de viabilidad y costo-beneficio, hasta priorización de proyectos en el marco de un plan general de inversión pública o de los límites fiscales. 

En algún momento del proceso de reforma del sector, los proyectos pueden revisarse para determinar su potencial para implementarse como una APP. El objetivo de esta revisión es identificar, a partir de la información disponible, si el proyecto puede ofrecer el mejor valor si se llevara a cabo como una APP.

2. Evaluación de proyectos. Al momento de decidir si se emprenderá un proyecto de APP, los gobiernos deben estimar si la APP significa un buen uso de los recursos.  La evaluación de la APP generalmente se vuelve a revisar en etapas posteriores. En particular, los costos finales no se conocen hasta que se completa la contratación, cuando el Gobierno debe tomar la decisión final de firmar el contrato. Muchos gobiernos requieren evaluaciones y aprobaciones posteriores en esta etapa.

3. Estructuración de proyectos. En esta fase se debe asignar responsabilidades, derechos y riesgos a cada una de las partes del contrato. El primer paso es desarrollar el concepto inicial del proyecto en términos comerciales clave, es decir, un esquema de los productos necesarios, las responsabilidades y riesgos asumidos por cada una de las partes y cómo se pagará a la parte privada. Los términos comerciales clave generalmente se detallan lo suficiente como para permitir a los profesionales evaluar la APP propuesta, antes de asignar los recursos necesarios para desarrollar el borrador del contrato de forma detallada.

4. Diseño de contratos. Se encuentra en el centro de la asociación y define la relación entre las dos partes, sus responsabilidades y derecho respectivo, asigna riesgos y proporciona los mecanismo para manejar los cambios. El diseño detallado del contrato requiere mucho tiempo y recursos, con frecuencia, se requiere la aprobación antes de embarcarse en el diseño detallado y en la inversión de estos recursos.

El borrador del contrato de APP suele incluirse en la Solicitud de Propuestas enviada a los licitantes potenciales. Un contrato bien diseñado es claro, completo y crea certidumbre para las partes contratantes. Como las APP son de largo plazo, arriesgadas y complejas, los contratos son necesariamente incompletos, es decir, no pueden especificar a cabalidad lo que debe hacerse en todos los futuros estados del mundo. Esto significa que los contratos deben incluir flexibilidad para permitir que, en lo posible, las circunstancias cambiantes sean resueltas dentro del contrato, en lugar de dar lugar a una renegociación o terminación.

5. Administración de transacciones. El Gobierno selecciona la parte privada que implementará la APP.

• Decisión sobre una estrategia de adquisiciones, incluido el proceso y los criterios para seleccionar el contratista.

• Promocionar el nuevo proyecto para interesar a los licitantes potenciales.

• Identificación de licitantes calificados mediante un proceso de calificación. Esto puede hacerse como un paso separado antes de solicitar las propuestas, o puede formar parte del proceso de licitación.

• Administración del proceso de licitación, incluyendo la preparación y emisión de una Solicitud de Propuestas, la interacción con los licitantes mientras preparan las propuestas y la evaluación de las ofertas para seleccionar el licitante preferido.

• Implementación del contrato y garantía de que todas las condiciones se cumplen para lograr efectividad del contrato y el cierre financiero. Esto puede hacer necesario obtener la aprobación final del contrato de parte de los organismos de supervisión del Gobierno.

6. Administración de contratos. Implica monitorear y hacer cumplir los requisitos del contrato de APP y gestionar la relación entre los socios de la parte pública y privada. La etapa de administración de contratos abarca la duración del acuerdo de la APP, desde la fecha de la efectividad del contrato hasta el final del periodo del contrato. Los objetivos de la administración de contratos para las APP son garantizar que:

• Los servicios se provean de forma continua y con un alto estándar, de acuerdo con el contrato, y los pagos o sanciones se realicen en consecuencia.

• Las responsabilidades contractuales y las asignaciones de riesgos se mantienen en la práctica y las responsabilidades y riesgos del Gobierno se manejan de forma eficiente. 

• Los cambios en el entorno externo, tanto los riesgos como las oportunidades, se detecten y se tome acción de forma efectiva.

7. Manejo de propuestas no solicitadas. Una propuesta no solicitada es una propuesta enviada por una parte privada para realizar un proyecto de APP, enviada por iniciativa de la firma privada, en lugar de responder a una solicitud del Gobierno. La aceptación, y motivación, de las propuestas no solicitadas permite a los gobiernos beneficiarse de los conocimientos e ideas del sector privado. Sin embargo, las propuestas no solicitadas también crean desafíos que representan un riesgo de menor valor por dinero, particularmente si el Gobierno decide negociar una APP directamente con el proponente del proyecto.

Beneficios y defectos de las propuestas no solicitadas describe con más detalles estos beneficios y defectos de las propuestas no solicitadas. El resto de esta sección describe cómo algunos países han introducido políticas específicas para manejar las propuestas de APP no solicitadas. Estas políticas normalmente se diseñan para ofrecer incentivos a los proponentes privados para que presenten propuestas de APP de alta calidad; para disuadir las propuestas de baja calidad; para introducir tensión competitiva; y para promover la transparencia. (p.118)